川普政府未來對台灣與中國政策的持續矛盾與不確定性

川普政府的挑戰在於，以不讓兩岸關係進一步出現負面效應或導致中美衝突的方式，調整美國對台灣與中國的政策

作者：司徒文 (William Stanton)

川普(Donald Trump)勝選約滿兩個月，但在外交事務方面和其他諸多政策領域上，新政府仍呈現出不確定性乃至矛盾。最明顯的例子，就是川普政府對台灣與中國的未來政策走向。

關鍵外交政策人事任命並不聚焦於亞洲、台灣或中國

總統當選人川普已經發佈一些關鍵任命來處理外交與貿易政策，假使這些被提名的人都能得到參議院同意，要評估這些任命案對美國與台灣和中國之間的關係具有什麼意涵仍相當困難。

川普所任命的外交政策高層人士欠缺對亞洲的接觸與經驗，這符合川普在大選期間外交政策所強調的重點。在絕大多數案例中，他們的經驗與知識僅限於俄羅斯、中東、伊拉克戰爭、敘利亞、阿富汗，或恐怖主義問題。其中包含：長期和俄羅斯從事能源交易並據報導與俄羅斯總統普亭(Vladimir Putin)很親近的提勒森(Rex Tillerson) 將出任國務卿；長期在中東服役的馬提斯(James Mattis)將出任國防部長；軍旅生涯最後一站在波斯灣戰爭擔任軍官的蓬佩奧(Mike Pompeo)將出任中央情報局局長；以全力關注中東、特別是伊斯蘭恐怖主義威脅而聞名的佛林(Michael Flynn)將出任國家安全顧問。

被提名出任駐聯合國大使的海莉(Nikki Halley)顯然毫無外交經驗。被提名為交通部長的趙小蘭是參議院領袖麥康諾(Mitch McConnell)的夫人，她出生於台灣，因此被認為是川普內閣中可能替台灣說話的人。然而在2009年10月她訪問台北時，與她會晤的人很明顯感受到她對台灣所知有限。8歲就離開台灣的她，也不會說國語。

川普外交高層對台灣與中國乃至亞洲不甚熟悉也欠缺注意，與我們在大選期間所聽聞的一致。川普在競選期間唯一一次提到台灣是在2016年10月31日，他在密西根州瓦倫(Warren)一場集會，談到產業外移導致美國人丟掉工作。當時他指出，有200個美國工人被汽車零件工廠裁員，而那些零件現在轉移到「中國、南韓和台灣」生產。

事實上，中國和台灣都沒有在川普競選時發表的外交政策綱領中被提到過。這份以《外交政策與擊敗伊斯蘭國》為標題的文件，似乎把這兩個主題等量齊觀。在針對伊斯蘭國的段落，只有埃及、利比亞、伊拉克和敘利亞被特別提起。而中國只有在「貿易」這段被提起，重點在於批評中華人民共和國的貿易政策（以及對美韓自由貿易協定的評論），台灣則沒有被提及。

財政部長及貿易部長被提名人與中國關係密切

然而，諷刺的是被提名為財政部長的努欽(Steven Mnuchin)以其銀行家與投資人的背景確實有與中國打交道的經驗，但這點卻與當選總統的川普要對中國採取強硬的財政與貿易政策相矛盾。畢竟，努欽過去擔任合夥人的高盛集團(Goldman Sachs) 一直是美中關係最熱烈的支持者之一，且從中獲利。

美中關係最有力的推手季辛吉(Henry Kissinger)提供了操作模式。他啟動中美關係後，透過高盛等單位取得貸款，成立了季辛吉顧問公司(Kissinger Associates)，一方面強化雙邊關係，一方面藉著讓美國客戶更容易與中國做生意而獲利。同樣的，擔任高盛亞洲主席的桑頓(John Thornton)也藉由替中國的主要國企安排交易而鋪好路，隨後在華府的布魯金斯研究所創辦了桑頓中國中心(the John L. Thornton China Center)，並在北京清華大學設有分支機構。他在清華還被授予「全球領導」的正教授資格。2008年，桑頓獲頒「中華人民共和國友誼獎」，這是對外國公民的最高榮譽。在2009年，他成為中國主權基金「中國投資公司」的國際顧問委員會成員。如今他仍持續與中國做生意。

根據《政治》雜誌(Politico)，川普據信考慮提名高盛目前第二把交椅孔恩(Gary Cohn)領導行政管理與預算局。這些高盛執行長們以及他們所將擔任的美中貿易與投資關係角色，殊難與川普在競選時對中國不假辭色的嚴譴搭上調。川普對努欽的提名，也似乎打臉他自己在大選期間對高盛「完完全全控制希拉蕊和克魯茲」的指控。川普經常提醒選民注意希拉蕊對高盛的演講，指控她「私底下與國際銀行密謀摧毀美國的主權」。

同樣的，如果外貿政策將聚焦於對中國的貿易赤字，億萬富豪投資家羅斯(Wilbur Ross)也很難被視為川普理想的商業部長人選。在2015年9月10日的《富比世》(Forbes)專訪中，被稱為「一位具有多年中國投資經驗且熱中於收藏中國當代藝術品」的羅斯批評「跨太平洋夥伴關係」(the Trans-Pacific Partnership)，原因並非川普所說的對美國不利，而是他認為這對中國的經濟造成「最大的風險」。羅斯指出，如果越南、馬來西亞和印尼能夠在紡織、服飾及鞋類獲得美國的關稅減免而中國被排除在外，將會對中國造成巨大的不利。羅斯總結說：「這是我對中國的一大憂慮，因為這將使得中國的出口趨緩甚多。」殊難想像，這是被期待肩負起減少美國對中國貿易赤字的人所講的話。

2016年11月30日《紐約郵報》(the New York Post)揭露，羅斯在中國可能面對的潛在利益衝突，使得他的商業部長任命案更顯突兀。川普本身的潛在利益衝突，包含在中國境內的，就已經夠讓人憂慮了。《紐約郵報》掌握到，中國政府是羅斯私募股權基金的大股東：「兩位知情人士指出，羅斯公司(WL Ross & Co.)在2010年從中國投資公司(CIC，也就是桑頓當顧問的那間公司)募集到約5億美元的資金，與羅斯自己的基金協同投資。羅斯從使用中國部份外匯的中國投資公司收取費用。」羅斯告訴《紐約郵報》：「如果川普相信他的任何投資有利益衝突，他會加以放棄。」然而羅斯拒絕評論中國投資公司是否是他公司的投資者。

除了潛在的利害衝突，羅斯以及其他可能從當前美中貿易與投資關係大獲其利的人士到底是不是改革雙方關係的理想人選，實在是大哉問。

對台灣友好的人事任命

可以肯定的是，許多台灣的支持者以及對美中關係不平衡有所批評的人，因最近已經發佈的人事乃至傳聞對台友好人士將被任命來處理亞洲政策而感到欣慰。川普挑選擔任白宮幕僚長的普利巴斯(Reince Priebus)，曾在2015年10月在台灣大選前與共和黨全國委員會代表團到民進黨台北總部見過蔡英文。

曾經一度在伊拉克，兩次在阿富汗服役的前美國海軍陸戰隊成員博明(Matt Pottinger)，傳聞是國安會亞洲事務資深主管的可能人選。在投身海軍陸戰隊之前，博明曾擔任《華爾街日報》(the Wall Street Journal)駐中國記者長達7年。他在2005年12月15日於《華爾街日報》發表的評論清楚表達了他對中國的看法：

住在中國也可以讓你看到一個不民主的國家可以怎樣對待自己的公民。我曾經看到示威者在天安門被便衣警察扭住毆打，而且我在與一位消息來源談話時曾被政府幹員錄影。我也曾遭到逮捕，為了避免公安得到我的筆記，被迫將之沖進馬桶。我在調查1家中國公司將核燃料賣給其他國家的過程中，也曾在北京一間星巴克被中國政府豢養的混混出拳毆打。

有些川普政府考慮任用的其他人士，已經在川普團隊的亞洲事務問題上擔任顧問，包括葉望輝(Stephen Yates)、卜大年(Dan Blumenthal)和薛瑞福(Randy Schriver)。這幾位都常造訪台灣，且在前幾任的美國政府任職過，未來若負責推展對亞洲、台灣與中國的政策，應更可符合美國的利益。例如卜大年與薛瑞福在2016年12月5日刊登於《國家利益》(The National Interest)的文章：〈事實查核：川普與台灣通話是通往平衡關係的1步〉中指出，美國總統當選人川普於12月2日與台灣總統蔡英文那通引起爭議的電話對談，其實「是很好的第一步，以重新平衡日益受中華人民共和國界定的中-台-美三邊關係」，而且「美國與台灣的更高層交往符合美國的利益與價值。」

再加上川普已經挑選對中國貿易批評猛烈的納瓦羅(Peter Navarro)來帶領新設立的國家貿易委員會(National Trade Council)。此舉讓許多批評者認為可能導致貿易戰爭。納瓦羅針對中國的三本標題拉警報的著作說明了他的立場：《臥虎：中國的軍事主義對世界的意涵》(2015年)、《致命中國：美國是如何失去製造業基礎的》(2011年，納瓦羅還拍成紀錄片)，以及《即將到來的對中國戰爭》(2006年初版，2008年修訂)。正如彭博社在2016年8月1日報導所指出的，「在扭轉共和黨殘餘的對美中關係的傳統樂觀主義這件事情上，納瓦羅扮演了領頭的角色。」

儘管如此，就連納瓦羅在2016年7月19日於《國家利益》所發表的〈美國不可以拋棄台灣〉一文中，對於平衡美國在中國與台灣的利益上，也採取較為謹慎乃至保守的態度：「美國對台政策很重要的是不要有失誤，一方面要避免惹火中國，另一方面也要避免再度把台灣出賣給中國。」

川普自己的矛盾

除了總統當選人川普所提名的幾位擔任外交政策要職的人對中國和台灣的背景、經驗和觀點殊異難以同調之外，還有一個問題就是，如果川普會找人諮詢，他會聽誰的？一旦他已經公開採取某個立場，以他的個性，會不會緊咬不放？我們已經看到川普當選後對台灣與中國的政策發言明顯出現矛盾。

蔡英文總統12月2日對總統當選人川普的10分鐘道賀電話，讓樂見美國與台灣強化關係的我們感到暢快，但也導致那些把1972年以來美國對中國與台灣政策視為神聖不可侵犯的人大聲抱怨。後來我們得知，那通電話顯然是事先安排好的，並且準總統在通話前也接受了簡報，此訊息使得兩種不同的反應變得更加激烈。川英通話是刻意安排的，也因此對台灣和北京都發出重要的信號。川普本人對這通電話感到很高興，這也反映在他的推文上：「台灣總統今天打電話給我，祝賀我總統選舉獲勝。謝謝妳！」

面對北京、華府乃至媒體隨之而來的批評，川普在12月5日防衛性但不太正確地推文說：「中國在貶值貨幣（讓我們的公司較難競爭），對我們的產品祭出高關稅（美國並沒有對他們課稅）或者在南海興建大型軍事碉堡時有來問我們是否OK嗎？我想沒有吧！」

儘管如此，川普在12月11日接受《福斯新聞》(Fox News)專訪時似乎弱化了這通40年來第一次美台元首電話對談的重要性。他暗示台灣的地位是可以協商的。他說：「除非我們與中國在其他事項，包括貿易上達成協議，否則我不知道為何我們必須被一中政策綁住。」他接著列出對中國一貫的抱怨，每一項都可能放在談判配套的脈絡中：「中國貨幣貶值，在我們沒對他們課稅時對我們課以重稅，又在南海興建大規模的要塞，這是他們不該做的，在北朝鮮（核武）問題上又不幫助我們，讓我們受到非常嚴重的傷害。」

無論在台北、北京或華府，川普的這些評論幾乎沒讓甚麼人感到高興。特別是對許多台灣人而言，川普的談話顯示，台灣可能只是川普在跟中國打交道時，可以被犧牲的棋子。而華府隨之而來的諸般抱怨卻也很可悲地顯示：大多數的華府人士-包括現任與未來的美國總統和大部分的美國媒體其實並不瞭解，美國所謂的「一個中國」政策，從不意味著中國的主權及於台灣。

很有趣的是，納瓦羅自己稍早曾在其大作〈美國不可以拋棄台灣〉中警告說，台灣絕對不應該被用作與中國談判的籌碼：「台灣曾經周而復始地被華府利用來作為不道德的『現實政治』(realpolitik)與『現實經濟』(realeconomik)的談判籌碼，來討好並安撫中國。歷任總統中做得最過份的包括：尼克森、卡特、柯林頓、小布希和歐巴馬。主要的”談判籌碼”文件包含[三個公報]以及柯林頓一些時機錯誤、措辭不良的宣告－堪稱史上美國總統為討好中國所做的最大一次出賣。」

為何美國在俄羅斯比在中國的利益更大？

川普政府另一個必須迫切面對而越來越明顯矛盾的問題是其對俄盧斯與中國極端對比的立場。這兩個國家都有專制政府，都有一個高高在上的單一領導者。兩國都毫不尊重法治、民主、人權或者任何形式的政治自由。兩國都有核子武器並且為了領土與領海主張而對鄰國採取攻擊性的姿態。中國在南海興建人工島礁並在其上進行軍事化；俄羅斯也非法佔領克里米亞與烏克蘭東部地區。中俄兩國分享密切的軍事關係，對於國際與區域事務有著類似甚至是相同的觀點，且幾乎總是與美國的政策相左。兩國也都對美國發動網路攻擊。儘管俄羅斯擁有較多的核子武器與先進的軍事技術，還有石油，中國無疑才是更為重要與更讓人印象深刻的國家。對美國而言，無論從經濟或者貿易的角度，中國都更為重要。然而，川普想要改善關係的對象卻是俄羅斯。

中美關係難以一帆風順，美台關係可能改善

很不幸地，現在想知道美國與台灣和中國的關係將會出現多少矛盾與不確定性還言之過早。總的來說，我的看法是，在川普政府任內美國與中國之間的關係將波濤洶湧，但早就需要逐步改善的美台關係卻有機會。

從1972年的〈第一號公報〉開始，美國與中國和台灣的關係就一直建立在模糊與半真半假的脆弱架構上。在台灣演變成為一個繁榮的現代社會以及一個民主轉型的模範後，那個架構日益破碎。台灣不容易被忽視、遺忘或拋棄，毋寧應該被尊重、支持，並且至少在國際組織中得到一席之地。

同時，在習近平的領導下，中國在政治上倒退，在區域內越發好戰。而且不管經濟學家怎麼說，中國變得較為富裕，看來也都是以美國為代價達成的。美國民間與政界，無論民主黨人或共和黨人都有越來越強烈的政治認知，感覺美國與中國的關係，已經有相當時日在付出與收穫之間失衡，需要矯正。

川普政府的挑戰在於，以不讓兩岸關係進一步出現負面效應或導致中美衝突的方式，調整美國對台灣與中國的政策。

司徒文是台灣清華大學亞洲政策中心主任，曾任美國在台協會處長。